《管理世界》|| 课题组：中国城市营商环境评价的理论逻辑、比较分析及对策建议

中国城市营商环境评价的理论逻辑、比较

分析及对策建议

作者：

课题组（“中国城市营商环境评价研究”课题组）

文章刊发：《管理世界》2021年第5期

摘要：持续优化城市营商环境是构建现代化经济体系，实现经济高质量发展的重要举措，而如何全面准确地衡量城市营商环境是优化营商环境的重要基础。本文基于生态系统理论，从公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、金融服务、法治环境、政务环境7个维度出发构建了中国城市营商环境评价体系，并对我国289个地级市及以上城市的营商环境进行评价分析。研究结果表明，首先，营商环境指数得分方面，部分直辖市、计划单列市、省份城市等城市的营商环境相对优势逐渐扩大；同时，东部、中部地区城市营商环境明显优于西部和东北地区。其次，七大分项指标得分方面，排前100名城市的分布也存在较为明显的区域差异，一方面，各个分项指标中，东部地区城市数量都有显著的优势，中部地区次之；西部、东北地区的前100名城市数量相对较少；另一方面，南北区域差异逐渐扩大，除了公共服务指数，其他6个分项指标中南方地区城市数量拥有明显的优势，并且区域的差距日益扩大。进一步地，对6个重点城市群内城市营商环境比较分析表明城市群之间也存在较大的区域差距。最后，本文提出了优化我国城市营商环境的对策建议。

关键词：城市营商环境  指标体系  区域差距  对策建议

一、引言

党的十九届五中全会明确提出要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这是在当今世界正经历百年未有之大变局、我国正面临日益复杂的国际环境背景下提出的促进我国高质量发展的战略选择。构建新发展格局的核心是打通生产、分配、流通、消费的堵点和梗阻，促进生产要素自由流动和资源优化配置（王一鸣，2020）。营商环境作为一个区域内影响市场主体活动的综合环境，良好的营商环境能够显著地降低市场中存在的制度性成本，促进不同市场主体公平地获取生产要素，实现生产要素的市场化配置。所以，构建市场化、法治化、国际化营商环境，对于推动我国经济高质量发展、建设现代化经济体系具有重要意义。

为加快打造市场化、法治化、国际化的营商环境，党中央、国务院作出了一系列重大部署，出台了许多优化营商环境的政策文件。同时，各地按照党中央、国务院部署，纷纷出台优化营商环境条例，通过简化审批许可、放宽市场准入、规范经营运行、强化监督检查等多措并举，整合优化涉企事项，从行政体制机制角度优化营商环境（李志军，2018）。经过各级政府的努力，营商环境得到极大提升。世界银行各国营商环境指数排名显示，2017年我国营商环境在全球排在第78名，2019年排在第31名，排名上升了47位，表明近些年我国营商环境的优化工作取得巨大成效。然而，基于“放管服”改革的营商环境优化主要作用于审批事项简化和企业经营软环境提升上（GUO，2017）；随着“放管服”改革持续深入，对于地区中一些影响企业发展的非制度性因素的如何优化是接下来需要关注的领域，这为后续的政策取向提供了新的挑战。

实践中营商环境优化为学术研究提供了大量案例，针对如何优化营商环境，学术界也从不同角度进行了分析。从目前研究的文献来看，一支是针对营商环境开展各种围绕营商环境的影响效果研究工作，一方面，探讨了营商环境对宏观经济发展的影响，分析其中的影响机理等；另一方面，分析了营商环境对创业（杜运周等，2020）、创新等企业活动的影响。然而围绕营商环境影响的研究离不开对于营商环境的度量。另一支文献就是关于营商环境的评价，因为营商环境评价指标体系是准确度量和评价城市营商环境的重要抓手，也是开展其他影响分析的前提。现有研究针对营商环境评价工作提出了诸多评价指标体系，分别从“放管服”改革、政务环境、县域市场环境、税务环境等多个角度对营商环境进行的评价分析，对优化我国营商环境起到积极促进作用。然而，这些营商环境评价指标体系的构建是基于研究本身的问题进行特定的分析，从具体的指标体系框架来看，往往存在着缺乏法治营商环境内容、以及并未同时考虑市场需求端和供给端要素影响等问题。例如，在针对“放管服”改革研究中，更多地是针对政府行政审批体制机制方面，通过建立了“负面清单”制度，减少审批和许可对于经营发展的束缚，为市场主体营造了相对宽松、自由的环境（廖福崇，2020）。同时，部分营商环境的评价研究中，更多地是局限于某一个领域，从省份、县域经济、法治营商环境等方面，针对特定的研究领域进行探讨与分析。这些研究为营商环境的综合评价提供了基础。但是考虑到营商环境是经营主体所处区域的一个综合生态系统，如何全面、综合、系统地评价城市营商环境就显得尤为重要。

为了从城市角度来分析营商环境，本文基于生态系统理论视角界定城市营商环境概念，在李志军（2018）、李志军等（2019）基础上，进一步完善了中国城市营商环境评价指标体系：一是在政府环境、公共服务、金融服务、人力资源、创新环境、市场环境等基础上增加法治环境维度，形成了公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、金融服务、法治环境、政务环境7个维度的评价指标体系。二是为了更加准确地衡量城市营商环境，本文增加和替换了部分指标。然后，基于最新的中国城市营商环境评价指标体系对4个直辖市、5个计划单列市、27个省会城市、其他253个地级市的营商环境指数进行测算，并对京津冀地区、长三角地区、粤港澳大湾区、东北地区、长江经济带和黄河流域这6个重点区域的城市群内城市营商环境进行了分析。最后，本文就优化我国城市营商环境提出相关政策建议，并对未来研究方向进行了探讨。

本文余下部分安排如下：第二部分为文献综述与理论分析，第三部分为构建中国城市营商环境评价指标体系，第四部分为中国城市营商环境评价结果分析，第五部分为总结、对策建议与研究展望。

二、文献综述与理论分析

营商环境作为影响企业经营管理的重要外部环境，从交易成本角度来考察营商环境是目前较为常见的评价方式。基于交易成本角度，营商环境可以被视为一种制度软环境，如行政审批制度中获得经营许可、申请营业执照、登记财产等环节对于创业初期具有显著的影响。比较有代表性的成本角度测量的是世界银行《营商环境报告》，该报告中将营商环境界定为一个经济体内企业在申请设立、生产经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循政策法规所需要的时间和成本等条件的总和，并基于这一营商环境的概念构建一个包含11项一级指标、43项二级指标营商环境评价体系（World Bank，2018）。从指标设计与选择来看，该评价体系主要侧重于对政府审批环节的数量与时间等因素进行衡量（张三保等，2020）。世界银行《营商环境报告》为各国营商环境进行国际对标提供了参考，得到广泛关注；并且基于该评价指标体系，国内外学者开展了大量关于营商环境方面的研究。一方面，是针对世界银行营商环境评价体系的重新整理与分析（宋林霏、何成祥，2018；李成、施文泼，2020）；宋林霏和何成祥（2018）从便利化、法治化和国际化3个维度对世界银行营商环境评价体系中一级指标进行了重新划分，以便进行横向的国别比较。另一方面，基于世界银行的营商环境调查数据，分析其对经济发展或企业行为的影响，包括企业创新（夏后学等，2019）、经济增长（崔鑫生，2020）等等。

虽然这些文献从不同角度研究了营商环境对市场主体行为的影响，但是，首先这些研究视角和理论基础较为单一，缺乏对法治、教育、医疗等公共环境的考察，与我国制度多元化环境不匹配。如在评价体系构建中强调优化营商环境就是降低交易成本，导致存在“放松管制偏见”，这就忽视了我国企业面临的复杂制度多元性环境。以世界银行营商环境指标体系中纳税的一级指标为例，目前纳税指标体系只是强调企业纳税流程和时效中存在的交易成本，但忽视了不同经济体由于实际国情的差异导致的纳税制度的差别（李成，施文泼，2020）。特别地，我国正处于经济转型期，政府逻辑“看得见的手”与市场逻辑“看不见的手”间的互动关系对资源配置和企业行为都将产生重要影响（苏敬勤、刘畅，2019）。一方面，政府对市场机制产生影响，可能会导致市场扭曲（张晓晶等，2018）；但是，如果出现市场失灵现象，政府对市场的监管可能起到积极作用，这时政府就有必要实施有效干预促进市场主体形成正常市场行为（娄成武、张国勇，2018）。另一方面，随着私营企业在经济增长方面的推动力增加，政府参与度又将相对减弱，逐渐让市场在资源配置中起决定性作用。这种宏观环境的持续变化，必然对包括正式制度在内的其他生态环境要素产生影响，而这又会对交易成本产生作用（North，1990）。所以，单纯从交易成本角度来理解营商环境，必然无法准确地探析影响企业管理行为的深层次的原因。其次，目前国内关于营商环境的研究大多与政府政策相结合聚焦在某个区域，对于中国与其他国家间、以及国内城市的营商环境差异研究存在不足；一方面，基于世界银行营商环境指标体系的评价研究，需要根据事先设定的指标体系，这将缺乏中国情境下相应的制度环境理论指导；另一方面，各国家或地区存在不可观测特征的差异对结论产生干扰，出现遗漏变量的问题。如，世界银行营商环境评价体系缺少关于市场规模、金融市场、宏观经济等因素。另外，对于不同层面的区域来说，企业在相应的系统中获得资源的过程和传导机制都存在较大的差异，这也就使得不同区域间营商环境的影响存在差异（李晶，2019）。所以，需要进一步明确营商环境的研究层次，界定企业所嵌入在城市、省域或国家的哪个层次当中，进而有针对性地设计营商环境评价体系。这为本文从城市层面构建营商环境评价体系提供了方向。

在交易成本视角基础上，学术界进一步从生态系统视角来探讨营商环境。生态系统初期为生物学领域的概念（Tansley，1935），Moore（1993）首次将生态系统引入企业管理领域并提出商业生态系统的概念，将其定义为“一种基于组织互动的经济联合体”；在此基础上，学者们提出了创业生态系统（Dunn，2005；Cohen，2006）、创新生态系统（Adner and Kapoor，2010）。将生态系统理论引入经济管理研究领域，强调了环境要素对企业创新创业的影响；例如，创业生态系统往往由多种创业参与主体与创业环境要素构成（蔡莉等，2016），这些环境要素来自于物质资源、市场环境、资金支持、人力资源等等（Isenberg，2010；Vogel，2013；李晶，2019）；而系统内的个体需要通过这些资源持续供给来维持整个生态系统的运行（李晶，2019）。类似地，从生态系统理论视角出发，营商环境可以视为企业从事创业、创新、融资、投资等活动时所面临的外部环境的一个综合性的生态系统（李志军，2018；杜运周等，2020）。此时，影响企业营商环境的因素可能来自于政治环境、经济环境、法治环境、创新环境等各种外部环境要素。所以，生态系统视角在交易成本、制度逻辑基础上，进一步深化了营商环境内涵。生态系统视角更加强调宏观外部环境因素，以及各个因素之间耦合关系对企业生产经营产生的影响（杨传开、蒋程虹，2019；杜运周等，2020）。营商环境作为一种生态系统，其中包含的主体有政府、企业、银行、事业单位、高校等等；而企业作为这一生态系统的主体之一，就会受到来自生态系统中其他主体的影响。对于企业来说，其成立、发展乃至破产就有可能受到来自金融市场的支持、市场环境的牵引、创新资源的支撑、政府政策的限制、法院审判的制约等。故而，基于生态系统理论能够更加全面准确地界定城市营商环境的内涵，这也为本文构建中国城市营商环境评价体系提供了理论基础。

进一步地，部分城市优化营商环境实践经验也为本文提供了借鉴。特别地，近两年部分城市纷纷出台了《优化营商环境条例》（下文简称“《条例》”），这些《条例》是地方政府根据企业在实际发展过程中面临的问题总结提炼的，对于营商环境的评价工作具有非常重要的参考价值。一方面，这些《条例》对营商环境的含义进行了界定，如《上海市优化营商环境条例》中认为，营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件；在此基础上，《广州市优化营商环境条例》进一步明确了营商环境主要包括市场环境、政务环境和法治环境等。另一方面，这些《条例》从不同方面对优化营商环境的具体工作作出了部署，如《北京市优化营商环境条例》涉及市场环境、政务服务、法治保障等方面内容，《广州市优化营商环境条例》涵盖了市场活力、政务便利、开放创新、法治保障等方面内容，《深圳经济特区优化营商环境条例》则涉及到市场主体、政务服务、融资便利、法律责任等方面内容。总而言之，这些重点城市的《条例》纷纷将市场、政务、创新、法治、融资等因素作为推进优化营商环境工作的切入点，这为本文构建中国城市营商环境评价指标体系提供了实践经验的支持。

三、构建中国城市营商环境评价体系

（一）指标体系设计

本文基于生态系统理论，并按照李志军（2018）提出的关于营商环境概念，将营商环境界定为企业从事经营活动时所面临的外部环境的一个综合性的生态系统。所以，我们认为，构建城市营商环境评价指标体系一方面需要从制度、要素供给端出发，将影响企业经营行为的政府管理体制机制、法治因素、金融服务、人力资本等纳入指标体系之中；另一方面，企业产品生产与销售等行为也会受到市场环境等需求端的外部环境因素的影响。基于此，本文在李志军（2018）基础上增加法治环境维度，从公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、金融服务、法治环境、政务环境7个维度构建中国城市营商环境评价指标体系，以更加全面地评价中国城市营商环境。其中，（1）公共服务反映城市为市场主体提供的公共基础性服务，如水、电、气、医疗卫生等；其直接影响企业生产运营能力与效率，也会影响到企业的投资决策与产品的销售。（2）作为企业投入的生产要素之一，人力资源是企业创业经营的重要支撑力（周冬梅等，2020）；人力资源指数则主要用来衡量一个城市劳动力市场人力资源供给的情况。（3）市场环境是企业经营选址的重要考虑因素，直接决定了企业产品消费渠道与市场需求的规模大小。同时，经济发展水平比较高的地区，市场经济体制更为完善，企业能够有更多的发展机会和更为公平的竞争环境。（4）良好的创新环境通过影响研发人员数量、研发资金和研发设备的更新来促进研发投入的增加；同时，创新环境的改善会提高企业的创新效率，增加创新产出，促进企业绩效增长（Ciftci and Cready，2011）。（5）金融服务水平越高，意味着企业融资压力越小、融资成本越低，企业更有动力开展研发创新、投资等活动（张一林等，2016）。（6）良好的法治环境能够实现市场主体公平竞争，具有平等地获取资源的权力，能够显著促进企业投资（郑方辉等，2019）。（7）政府作为市场经济的主要参与者之一，其对市场经济的发展具有全局性的规划、协调、服务、监督的作用，直接影响城市营商环境（杜运周等，2020）。

（二）评价指标选择

在李志军（2018）、李志军等（2019）中国城市营商环境评价指标体系基础上，一是增加了法治营商环境维度，其中，二级指标借鉴郑方辉等（2019）的研究，设计了社会治安、司法服务、司法信息公开度3个指标。二是增加和替换了部分三级指标：公共服务维度删除了人均道路面积数指标，人力资源维度增加了人口净流入指标，市场环境维度增加了当年新签项目（合同）个数和规模以上工业企业数两个指标，创新环境维度以发明专利授权量指标替换了创新能力指数，金融服务维度增加了金融从业人员指标，政务环境维度以政商关系指标替换了政府服务效率。具体地，中国城市营商环境评价指标体系包括公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、金融服务、法治环境、政务环境这7个一级指标，下设18个二级指标、23个三级指标。

（三）数据来源及说明

本文的数据主要来源于EPS全球统计数据/分析平台中的“中国城市数据库”、“中国城乡建设数据库”以及手工在网页中搜索整理，使用的数据为2017~2018年各城市统计数据。对于数据中存在的缺失值和异常值，本文采取以下几个步骤进行处理：第一步，手工整理相关城市统计年鉴和统计公报，进行核对；第二步，如若无法核实，将异常值处理为缺失值，利用均值插补法、平滑法、回归插补法、贝叶斯模拟等方法进行处理。

本文在利用统计数据评价的基础上，进一步收集2017~2018年各城市存在的损害营商环境的负面信息；基于德尔菲法，通过组织专家研讨对相关城市负面信息所体现出的关于营商环境负面影响进行评估，并在最终估算的营商环境指数基础上减1~2分。

四、中国城市营商环境评价结果分析

基于本文提出的城市营商环境评价指标体系，对2019~2020年我国4个直辖市、5个计划单列市、27个省会城市，以及其他253个地级市（下文简称“地级市”）的营商环境指数及分项指标得分进行评价与分析。

（一）营商环境评价结果

1.直辖市、计划单列市的营商环境指数排名

从直辖市的营商环境指数得分来看，2020年北京市和上海市的营商环境指数得分为73.3013和71.8482，分别位列第一和第二；得分明显高于重庆（45.1449）与天津（38.3720）。表明北京市与上海市的营商环境领先幅度较大。对比2019~2020年，发现重庆市与北京市、上海市的营商环境差距在缩小，相反，天津市与北京市、上海市差距在扩大。

从全国层面的排名来看，计划单列市营商环境整体上都处于较高水平，均处于全面前30名。从计划单列市内部排名来看，2020年深圳市营商环境指数得分为63.8480，明显高于其他4个计划单列市：宁波市（31.7554）、青岛市（27.4934）、厦门市（22.5867）与大连市（21.9231）。同时，对比2019~2020年，深圳市营商环境指数得分的优势在扩大。

2.省会城市营商环境指数排名

从省份城市营商环境指数全国排名来看，2020年，除了西宁市之外，其他省份城市的排名都进入了前100名；27个省份城市中有20个排名进行前50名。表明对于大多数省份来说，省份城市的营商环境相对较好，这也是我国省域经济中省份城市成为省内的经济活动中心的重要原因之一。

从省会城市内部排名来看，2020年，广州市营商环境指数得分为48.5741，紧随其后的是成都（42.5821）、杭州（37.9721）、南京（36.7596）和武汉（36.4110）。同时，整体上来看，省份城市中营商环境指数排名靠前多数是东部、中部地区省会城市，如前10名中东部地区有4个（广州市、南京市、杭州市、济南市）、中部地区有4个（武汉市、郑州市、长沙市、合肥市）、西部地区有2个（成都市、西安市）。排名靠后的大多数为西部、东北地区省会城市，如后10名西部地区城市有6个（兰州市、银川市、乌鲁木齐市、呼和浩特市、拉萨市、西宁市），东北地区城市有2个（哈尔滨市和长春市），中部地区城市有1个（太原市），东部地区城市有1个（海口市），这也间接地说明我国东部、中部地区营商环境相对较好，西部与东北地区的营商环境还存在较大上升空间。

3.其他地级市营商环境指数排名

从地级市营商环境指数排名来看，地级市营商环境指数排名存在较为明显的区域特征。例如，2019~2020年，前10名全部是东部地区城市，且都为南方城市。一方面，表明地级市层面，营商环境较好的城市多数位于东部地区；另一方面，南方地区和北方地区的地级市营商环境差距也比较显著，值得关注。

（二）分项指标评价结果

在营商环境指数基础上，进一步从直辖市、计划单列市、省会城市、地级市这4个层面对我国城市的营商环境7个分项指标进行评价分析。

1.公共服务维度

从直辖市公共服务指数得分来看，2020年上海市公共服务指数为72.3481，排在第1名；北京市、重庆市和天津市依次排在第2名、第3名和第4名。

从计划单列市得分来看，2020年深圳市公共服务指数为39.4724，排在第1位；宁波市（22.9984）、青岛市（17.1804）、大连市（16.7440）和厦门市（9.0863）分别位列第2~5名。

从省会城市得分来看，2020年广州市公共服务指数为44.9921，排在第1位，成都市、武汉市、杭州市和南京市分别位列第2~5名。从排名变动来看，2019~2020年，长沙市、乌鲁木齐市、合肥市、长春市、西宁市和银川市排名略有进步，分别上升了1名、1名、2名、1名、1名和2名；石家庄市下降幅度较大，下降3名；太原市、哈尔滨市、贵阳市和南昌市分别下降了2名、1名、1名和1名。总的来看，省会城市排名较为稳定，大多数城市排名变化幅度很小或不变，这也表明在我国经济步入新发展阶段，各个省会城市都选择增加对公共服务资源的投入，提升公共服务能力。

从地级市得分来看，2020年苏州市公共服务指数为40.5648，排在第1位，东莞市（30.0954）、滨州市（28.0946）、无锡市（22.2156）和唐山市（20.6109）分别排在第2~5名。从排名变化来看，2019~2020年，百色市排名提升最快，排名从2019年的第87名上升到第53名；信阳市、泸州市、阳泉市、海东市与来宾市排名上升幅度较大，排名上升幅度均超过了15名。排名下降的城市当中，六盘水市下降幅度最大，从2019年的第132名下降至2020年的第175名；安顺市则从175名下降至207名；下降幅度较大的城市还有赣州市、开封市、承德市、昭通市、铁岭市、商洛市和陇南市，下降幅度均超过15名。

分区域来看，2020年四大区域中地级市公共服务指数排名进入前100名的城市数量依次为：东部地区（48个）、中部地区（27个）、西部地区（20个）、东北地区（5个），分别占各地区地级市的比例为65.8%、36.5%、26.3%、16.7%（见图1）。可以看出，东部地区地级市公共服务指数明显处于领先地位；中部地区次之，有超过三成城市排进前100名；西部、东北地区的地级市公共服务指数排名表现相对较差。总体来说，四大区域的地级市公共服务还是存在差距。对比2019~2020年，东部、中部地区的公共服务指数排在全国前100名的地级市占各区域城市数的比例保持稳定，西部地区有所上升，东北地区有小幅度下降。这也表明，相对于东中西部地区，东北地区的公共服务水平相对下降。

分南北区域看，2020年有55个南方城市公共服务指数排名进入前100名，北方地区有45个，分别占各地区地级市的比例为39.6%和39.5%。对比2019~2020年，可以看到南方城市的比例有略微上升的趋势，而北方则有略微下降趋势。总体来看，公共服务指数排名在前100名的南方城市要多于北方城市，但差距较小。

2.人力资源维度

从直辖市人力资源指数得分来看，2020年北京市（66.7295）和上海市（64.8301）大幅度领先重庆市（51.6116）和天津市（43.0766）。这一方面主要利益于北京市和上海市拥有众多高校，为城市发展输送了很多人才，同时北京市和上海市的产业分类较多，各种行业的需求较大，会吸引各地高校毕业生乃至海龟前往求职；另一方面，北京市和上海市的平均工资较高，是众多求职者的首选就业城市。

从计划单列市得分来看，2020年深圳市人力资源指数得分为55.1389，排在第1名。宁波市（35.8325）、青岛市（35.3215）、大连市（27.7514）和厦门市（27.7320）分别位列第2~5名。虽然深圳市高校较少，但其开放包容的城市氛围和较高的薪资水平吸引了大量国内外人才前往就业发展。

从省会城市得分来看，2020年广州市人力资源指数得分为74.2909，排在第1位。成都市（64.8633）、西安市（57.9744）、南京市（55.2148）、郑州市（55.0079）分别位列第2~5名。排在最后5位的城市中，除了海口市为东部地区城市，其余4个城市均为西部地区城市，说明我国人力资源的供应分布仍然存在着较为严重的失衡。

从地级市得分来看，2020年苏州市人力资源指数得分为34.126，排在第1位，廊坊市（29.1834）、佛山市（28.9621）、珠海市（26.9577）、保定市（26.8004）分别排在第2~5名。从前10名城市分布来看，只有克拉玛依市属于西部地区，其他9个城市均属于东部地区。

从区域分布来看，2020年四大区域中人力资源指数进入前100名的地级市数量中，东部城市有50个，约占东部城市的68.5%；中部城市有19个，约占中部地区城市的25.7%；西部城市有30个，约占西部地区城市的39.5%；东北地区城市有1个，约占东北地区城市的3.3%。可以看出，东部地区人力资源占据绝对优势，这与东部地区经济发展快、就业岗位多、薪资水平高密切相关。对比2019~2020年，中部地区人力资源指数排名进入前100名的城市数量占比有所增加，而东部和西部有所减少，这说明我国的人力资源近两年有向中部地区流入的趋势。

分南北区域看，2020年有74个南方城市的人力资源指数排进前100名，有26个北方城市进入前100名，分别占各地区地级市的比例为53.2%和22.8%。对比2019~2020年，可以看到南方城市的比例有上升的趋势，而北方则有略微下降的趋势。总的来看，人力资源指数排名在前100名的南方城市要多于北方城市，且差距较大，这也间接说明我国南北方城市的人力资源储备十分失衡。

3.市场环境维度

从直辖市市场环境指数得分来看，2020年上海市和重庆市的市场环境指数分别为60.5499和50.7630，分别排在第1~2名，北京市（48.4204）和天津市（29.8311）分别位列第3名和第4名。上海市之所以位列第1名，主要是因为其规模以上工业企业数量和实际使用外资金额较多。相对于其他分项指标，北京市没有处于领先地位，这是因为近几年北京市大力发展生态文明建设，通过工业企业的搬迁或升级转型，实现的生态环境的优化；但也出现规模以上工业企业数量减少的现象；同时，相对于上海市，北京市的新签项目合同数量也没有占到绝对优势。

从计划单列市得分来看，2020年深圳市市场环境指数为68.2049，排在第1位，领先幅度较大；宁波市（35.8899）、青岛市（30.6697）、大连市（21.7181）和厦门市（21.2318）分别位列第2~5名。计划单列市的市场环境指数排名变动变化幅度较小，只有厦门市和大连市的排名较2019年有小幅度变动。

从省会城市得分来看，2020年广州市市场环境指数得分为47.7178，排在第1位，武汉市、成都市、杭州市和西安市分别排在第2~5名。从排名变动来看，2019~2020年，省会城市中市场环境变化幅度较大的城市是济南市，排名从2019年的第13名上升至2020年的第9名，这主要是因为济南市近两年吸引外资的能力有所增强，促使其使用的实际外资使用资金增长较多；西安市的排名上升幅度也较大，从2019年的第8名上升为2020年的第5名；合肥市的排名均上升了2名。石家庄市、南昌市、福州市和南宁市排名均下降了2名；广州市、武汉市、成都市、杭州市、贵阳市、昆明市、乌鲁木齐市、海口市以及西宁市的排名没有变动；其他城市的排名均下降或上升了1名。总体来说，省会城市的市场环境指数排名变化不大。

从地级市来看，2020年苏州市市场环境指数得分为46.9560，位列第一。无锡市（37.3423）、佛山市（32.5241）、珠海市（30.5879）和鄂尔多斯市（30.0478）分别位列第2~5名。排在前10位的城市中，只有鄂尔多斯市是西部城市或北方地区城市，其余9个城市均是东部城市。这主要是因为鄂尔多斯市人均GDP相对较高，同时，由于拥有丰富的矿物资源，促进了城市的工业化水平提升。从排名变动上看，2019~2020年，前7名的地级市没有变化，但是这7个城市之间排名存在变动，珠海市和鄂尔多斯市分别上升了1位和2位，东莞市和常州市排名分别下降了2位和1位。

从区域分布来看，2020年四大区域中市场环境指数排名前100名地级市的数量，东部地区占绝对优势，有54个城市进入前100名，约占东部城市的74%；中部地区城市有32个进入前100名，约占中部城市的43.2%；西部地区城市有12个进入前100名，约占西部城市的15.8%；东北地区城市仅有2个进入前100名，约占东北地区城市的6.7%。从2019~2020年占比变化来看，东部、西部与东北地区排名进入前100名的城市数量有所下降，而中部地区的数量有所增加，反映出中部地区城市经济快速发展，促进了市场环境排名提升。

分南北区域看，2020年有61个南方城市市场环境指数排名进入前100名，北方城市则有39个，分别占各地区地级市的比例为43.9%和34.2%。对比2019~2020年，可以看到进入前100名的南方城市和北方城市保持不变。总体来讲，市场环境指数排名前100名的南方城市数量要远多于北方城市，这也直接说明了我国南北地区城市的市场环境存在失衡现象。对于我国南北地区差距的问题，是未来研究需要重点关注的话题。

4.创新环境维度

从直辖市创新环境指数得分来看，2020年北京市创新环境指数为82.4079，排在第1位，上海市（71.3834）、天津市（29.0155）、重庆市（22.4636）依次排在第2~4名。相对于其他几项指数得分，重庆市和天津市的创新环境指数得分与北京市和上海市差距最大，这表明北京市和上海市在营造创新环境氛围方面拥有绝对优势。

从计划单列市得分来看，2020年深圳市创新环境指数为100，排在第1位，宁波市（23.0106）、青岛市（12.0888）、厦门市（10.1915）、大连市（6.9671）分别位列第2~5名。从城市创新环境指数得分来看，深圳市遥遥领先其他城市。

从省会城市得分来看，2020年广州市创新环境指数为46.7726，排在第1位，杭州市（30.3911）、成都市（27.0338）、武汉市（23.6541）、南京市（22.9677）分别位列第2~5名。而排在最后10位的城市中，除了石家庄市和海口市是东部地区城市，长春为东北地区城市，其他7个城市均为西部地区城市，这也说明我国东西部地区城市的创新环境差距较大。

从地级市排名来看，2020年创新环境指数排名前5位的地级市分别是苏州市（40.7573）、东莞市（27.0674）、佛山市（23.1081）、无锡市（17.0386）、绍兴市（16.1323），进入前9名的城市与2019年的相同，只是部分排名有一定变化，其中嘉兴市和绍兴市都上升了2名；温州市下降了2名；中山市下降了1名；泉州市上升了1名；苏州市、东莞市、佛山市、无锡市以及南通市排名没有变化。

总的来看，与其他几项指标相比，城市之间创新环境指数差距最大；同时，城市的排名较为固定。这些都表明创新过程本身是复杂的，创新政策要获得成效需要较长时间的积累，并非经济发展水平高就会拥有良好的创新环境，还需要科研院所、政府部门以及企业进行产学研协同创新，才会促使一个城市创新环境逐渐变好。

从区域分布来看，2020年东部地区有60个地级市进入全国100强，约占东部城市的82.2%；中部地级市有34个城市进入100强，约占中部城市总数的45.9%；西部地级市只有6个城市进入了100强，约占西部城市总数的7.9%；而东北地区没有城市进入前100名，这也反映了东北地区地级市的创新环境相对较差。对比2019~2020年，东部地区城市所占比例在增加，西部地区城市所占比例在减少，中部地区和东北地区城市所占比例不变。一方面这说明我国创新投入和产生主要集中在北京、上海、深圳等一线城市；另一方面，随着东部地区长期的创新科研投入，逐渐在创新成果得到显现。

分南北区域看，2020年有74个南方城市的创新环境指数排进前100名，有26个北方城市进入前100名，分别占各地区地级市的比例为53.2%和22.8%。总体来讲，创新环境指数排名在前100名的南方城市要多于北方城市，且差距非常大，这也直接说明我国南北方城市的创新环境比较失衡。

5.金融服务维度

从直辖市金融服务指数排名来看，北京市（100）、上海市（72.3819）分别排在第1~2位，相对于天津市（31.7828）、重庆市（29.583）具有较大的优势。

从计划单列市排名来看，深圳市（44.3133）金融服务指数连续两年位列第一，说明深圳市在企业融资效率方面一直处于较高水平。2020年宁波市、青岛市、大连市、厦门市分别位列第2~5名，2019~2020年的得分排名保持一致。

从省会城市得分排名来看，2020年广州市得分为31.766，位列第一，杭州市（28.8928）、成都市（28.2726）、南京市（21.7704）、武汉市（20.3132）分别位列第2~5名。西安市、郑州市、济南市、长沙市、沈阳市分别位列第6~10名，可以看出，前10名省会城市中，东部地区有4个、中部地区有3个、西部地区有2个，东北地区有1个；表明东、中部地区省会城市的金融发展水平相对较好。2019~2020年，西部地区有7个省会城市（贵阳市、兰州市、呼和浩特市、乌鲁木齐市、银川市、西宁市、拉萨市）连续两年都排在后8名，表明西部地区城市的金融环境仍然相对较差。

从地级市金融服务指数得分来看，2020年苏州得分19.9682，排在第1名，温州市、无锡市、南通市、台州市分别排在第2~5名。从前10名城市来看，全部为东部地区城市，且仅有唐山市和保定市两个北方城市，表明东部地区和南方地区城市的金融服务水平相对较好。同时，排名下降幅度较大的城市中除了东营市和宁德市为东部地区城市，大部分为中部地区的三线、四线城市，如邵阳市、丹东市、商丘市等。

从区域分布来看，2020年金融服务指数排名前100的地级市，东部地区有54个城市，约占东部城市的74%；中部地区有27个城市，约占中部地区城市的36.5%；西部地区有12个城市，约占西部地区城市的15.8%；东北地区有7个城市，约占东北地区城市的23.3%。对比2019~2020年，东部地区和东北地区地级市进入前100名的数量保持不变；中部地区地级市进入前100名的数量有所下降；而西部地区地级市进入前100名的数量有所增加。

分南北区域看，2020年有59个南方城市的金融服务指数排进前100名，有41个北方城市进入前100名，分别占各地区地级市的比例为42.4%和36%；表明，在金融服务方面南方地区的城市仍然优于北方城市。

6.法治环境维度

从直辖市法治环境指数排名来看，2020年北京市的法治环境指数为77.9823，排在第1位；上海市（77.9045）、重庆市（67.1447）和天津市（63.8984）分别排在第2~4位。

从计划单列市排名来看，2020年深圳市的法治环境指数为70.7081，排在第1位，青岛市（61.4339）、宁波市（60.2923）、大连市（52.8312）与厦门市（52.5173）分别位于第2~5名。相对于2019年，5个计划单列市的排名没有发生变化。

从省会城市法治环境指数得分来看，2020年杭州市得分为66.0408，排在第1名，济南市（63.4296）、南京市（60.9599）、杭州市（59.4703）、海口市（59.4669）分别排在第2~5名。从前10名排名来看，有6个东部省会城市、1个中部省会城市和2个西部省会城市。排名在最后5名的城市中，除了长春市属于东北地区省会城市，太原市属于中部地区省会城市，其余3个城市均为西部地区省会城市，表明相对于东部地区，西部地区省会城市法治环境建设还有待提高。

从地级市法治环境指数得分来看，2020年佛山市的得分为62.4762，排在第1位，温州市（60.9525）、台州市（59.9891）、连云港市（58.9546）、淄博市（57.5088）分别排在第2~5名。从前10名排名来看，全部都为东部地区城市，且多数为广东省、山东省和浙江省的城市；主要是因为这3个省份城市的治安环境更好，万人刑事案件都较低，且律师事务所都较多；使得城市的司法服务指数得分相对较高。另外我们发现，法治环境指数虽然与经济发展水平有一定的相关性，但是没有其他6个分项指数与经济发展水平的关联性大，即经济发达的城市不一定具备良好的法治环境。这可能主要是由于，经济发达地区的城市可能会因为人口众多、商业繁荣，出现的刑事案件数量较多；同时，受限于执法部门的公职人员数量，当受理案件达到一定数量后，公职人员整体处理案件数量受到限制，致使司法环境水平降低。因此，法治环境水平与经济发展水平的关系绝不是简单的线性关系。

从区域分布来看，2020年法治环境指数排名前100名的城市，东部地区城市有43个，约占东部城市的58.9%；中部地区城市均有33个，约占中部城市的44.6%；西部地区有18个，约占西部地区城市的23.7%；东北地区有6个，约占东北地区城市的20%。由此可见，相对于其他分项指标来说，区域之间城市的法治环境指数得分排名相对均衡。对比2019~2020年，东部地区地级市进入前100名的数量没有变化，西部地区地级市进入前100名的数量有略微上升趋势，而中部和东北地区进入前100名的城市数量占比有所下降，两个地区下降幅度都较小；这也表明，相对中部和东北地区城市，西部地区城市的法治环境优化速度更快。这主要得益于西部地区城市人均刑事案件数较低；而东北和中部地区城市的律师事务所数量不占优势，从而降低了城市法治环境指数。

分南北区域看，2020年有62个南方城市的法治环境指数排进前100名，有38个北方城市进入前100名，分别占各地区地级市的比例为44.6%和33.3%。对比2019~2020年，可以看到进入前100名的南方城市占比略有下降的趋势，而北方则略有上升趋势。总体来看，法治环境指数排名在前100名的南方城市要多于北方城市，这也表明我国南方地区城市法治环境明显优于北方地区。一方面因为南方地区城市经济发展水平高，促使众多律师事务所选择在南方地区发展；另一方面，我国南方地区治安环境更好，表现为南方地区人口众多，万人人均刑事案件数较少。

7.政务环境维度

从直辖市政务环境指数排名来看，2020年，上海市和北京市的政务环境指数分别是85.5579和78.835，分别排在前2位；与天津市（45.4566）和重庆市（45.2845）相比，上海市和北京市政务服务水平领先幅度较大。

从计划单列市政务环境指数来看，2020年深圳市的政务环境指数为71.3849，位列第一；厦门市（39.107）、宁波市（36.4212）、青岛市（34.0343）、大连市（25.2444）分别位列第2~5名。深圳市政务环境之所以拥有如此显著的优势，主要是因为深圳市作为我国改革开放的窗口，当地政府为了加强与市场主体的联系，优先试验了诸多改善政府服务水平的政策，使得政府服务工作效率不断提升。

从省会城市政务环境指数排名来看，南京市的得分是50.6065，排在第1位。广州市（47.5939）、武汉市（39.4604）、成都市（39.0738）、杭州市（38.5615）分别位于第2~5名。从排名变动来看，南京市、武汉市、济南市、沈阳市、南宁市、长春市、昆明市和乌鲁木齐市政务环境指数排名分别上升8名、13名、6名、7名、6名、8名、8名和7名，上升幅度较大，表明这些城市通过“放管服”改革已经取得明显成效。长沙市、合肥市、福州市、石家庄市、太原市、兰州市和西宁市排名分别下降5名、7名、10名、7名、9名、11名和11名。

从地级市政务环境指数来看，2020年排名前5位的城市分别为东莞市（54.4047）、苏州市（39.1634）、中山市（36.7165）、佛山市（35.5199）、无锡市（34.9302）。前10名中只有黄石市为中部地区城市，其他9个城市均为东部地区城市，这说明东部地区城市的政府效率较高，政务环境较好。

从区域分布来看，2020年政务环境指数排名前100名的城市，东部地区有49个城市，约占东部地区城市的67.1%；中部地区有28个城市，约占中部地区城市的37.8%；西部地区有19个城市，约占西部地区城市的25%；东北地区有4个城市，约占东北地区城市的13.3%。对比2019~2020年，可以看出，东部和东北地区进入前100名的地级市数量占比均有所下降，而中部和西部地区城市占比有所上升，说明中部和西部地区近两年来政府效率有所提高，政务环境有所提升。

分南北区域看，2020年有77个南方城市的政务环境指数排进前100名，有23个北方城市进入前100名，分别占各地区地级市的比例为55.4%和20.2%。对比2019~2020年，可以看到进入前100名的南方城市占比有明显上升的趋势，而北方则有大幅度下降趋势。总体来讲，南方地区城市的政务环境要明显优于北方城市，并且这种优势在扩大。

（三）六大城市群城市营商环境分区域分析

在对289个城市营商环境评价基础上，进一步从城市群发展角度，对我国6个重点城市群内城市营商环境进行比较分析。

从营商环境指数平均值来看，粤港澳大湾区城市群内城市营商环境水平最高，平均值高达28.967。长江三角洲城市群则紧随其后，城市营商环境指数均值为21.8585。京津冀城市群和长江经济带城市群的营商环境指数平均值分别为18.9474和16.6117，均超过全国城市的营商环境指数平均值，说明京津冀“放管服”改革协同在多个方面取得了明显效果，而长江经济带则依托于长江三角洲城市群、长江中游城市群和成渝城市群的协同发展也取得了较好的效果；黄河流域城市群和东北地区城市群内城市营商环境水平相对较差，均低于全国水平。

就各大城市群内城市营商环境差异而言，东北地区和黄河流域城市群内部城市营商环境水平差异较小，营商环境指数的极差值分别为17.3552和22.8486。京津冀城市群内城市营商环境水平差异最大，营商环境指数的极差值为64.67，这主要因为北京市的虹吸效应，使得京津冀城市群内的其他城市的人才、资本、知识等要素都涌入北京、天津等大城市。长江三角洲和长江经济带城市群内城市营商环境差异也较大，说明这些区域的城市虽然营商环境水平较高，仍存在发展不均衡的问题。粤港澳大湾区城市营商环境的极差值为50.9535，表明该区域内城市营商环境不仅整体水平相对较高，差距也相对较小。

从六大城市群内城市的分项指标来看，粤港澳大湾区内城市除了金融服务指标的平均值稍稍落后于京津冀城市群，其余6个分项指标平均值都领先于其他城市群。同时，从六大城市群内城市分项指标差异来看，东北地区城市群内城市间各分项指标差异最小，而黄河流域城市群内城市除了法治环境存在较大差异外，其他6个分项指标的差异也较小。

从具体地分项指标来看，一是公共服务方面，东北地区的公共服务水平低于全国平均水准，粤港澳大湾区远高于全国平均水平，京津冀城市群和长三角城市群次之，长江经济带和黄河流域略领先于全国平均水平。

二是人力资源方面，粤港澳大湾区城市的人力资源指数平均值远高于全国平均水平，长三角、京津冀以及长江经济带次之，黄河流域城市群内城市的人力资源水平仅略高于全国平均值，只有东北地区城市低于全国平均值。

三是市场环境方面，粤港澳大湾区城市的市场环境指数平均值远高于全国平均水平，长三角城市群、长江经济带以及京津冀城市群次之，黄河流域城市群仅略高于全国平均水平，东北地区城市市场环境指数低于全国平均水准。

四是创新环境方面，粤港澳大湾区城市创新环境水平大幅度领先于全国水平，长三角城市群次之，京津冀和长江经济带城市群仅小幅度领先于全国水平，东北地区和黄河流域城市群内城市创新环境指标平均值分别只有0.9281和1.9839，远低于全国平均水平（4.2402）。

五是金融服务方面，京津冀与粤港澳大湾区领先于全国水平，长三角城市群次之，长江经济带城市群小幅度领先于全国水平，黄河流域城市群与东北地区城市群低于全国平均水平。

六是法治环境方面，粤港澳大湾区领先于全国平均水平，长三角、长江经济带以及京津冀城市群次之，黄河流域和东北地区城市群低于全国平均值；从指标数值来看，相对于其他分项指标，六大城市群之间法治环境得分的差距相对较小。

七是政务环境方面，粤港澳大湾区同样处于领先地位，长三角、长江经济带以及京津冀地区次之，黄河流域与东北地区同样低于全国平均水平。

总的来看，六大城市群内城市营商环境存在以下几个方面的特点。一是粤港澳大湾区城市的营商环境指数及各项指标得分均处于绝对领先地位，这得益于粤港澳地区城市的发展，持续探索建立与国际接轨企业投资和贸易制度规则，着重发挥了场在资源配置中的决定性作用；同时，通过加强对市场的综合监管，逐渐提升了地区内城市营商环境水平。二是长三角地区内城市的营商环境指数及各项指标得分相对较高。近两年来，上海主要围绕“1+2+X”设计营商环境改革方案，江苏省将重心放在探索降低企业运营成本“最优政策”上，浙江省聚焦于为民营经济健康发展营造公平竞争环境，安徽省则提出创优“四最”和“四送一服”。这些改革举措促进了长三角地区城市营商环境。三是东北地区、黄河流域内城市部分分项指标平均值远远低全国平均值，如创新环境、市场环境、金融服务等，这也反映出制约两个地区城市营商环境优化的主要因素。

五、总结、对策建议与研究展望

在新发展格局的背景下，构建市场化、法治化、国际化营商环境，对于推动经济高质量发展、建设现代化经济体系具有重要意义。近几年，经过我国各级政府的努力，通过“放管服”改革极大地优化了我国城市营商环境，这些实践活动也为学术界提供了大量研究案例。本文在中国城市营商环境评价指标体系基础上（李志军，2018）增加法治环境维度，形成了政务环境、法治环境、公共服务、金融服务、人力资源、创新环境、市场环境等7个维度的评价指标体系，并对我国4个直辖市、5个计划单列市、27个省会城市、其他253个地级市营商环境进行了评价分析。然后，对京津冀、长三角、粤港澳大湾区、东北地区、长江经济带和黄河流域这6个重点区域的城市群内城市营商环境进行了分析。

研究结果表明：各个城市营商环境及其分项指标得分存在明显的区域差距。一方面，部分直辖市、计划单列市、省份城市等城市的营商环境相对优势逐渐扩大；同时，东部、中部地区城市营商环境明显优势西部和东北地区。另一方面，七大分项指标得分中，排名进入前100名的城市主要分布于东部地区，中部地区城市的数量次之；西部、东北地区城市数量相对较少。同时，南北区域差异逐渐扩大，除了公共服务指数，其他6个分项指标南方地区城市拥有显著的优势，并且区域的差距日益扩大。进一步地，六大城市群内城市营商环境比较分析表明，粤港澳大湾区、长三角地区、京津冀地区城市的营商环境及其7个影响维度普遍相对较好；而东北地区、黄河流域内城市部分分项指标平均值远远低全国平均值，其中，创新环境、金融服务等是制约两个地区城市营商环境优化的主要因素。

为了进一步优化我国城市营商环境，我们提出以下几点建议。（1）进一步促进公共服务均等化建设，助力企业高效运营。一是进一步简化社保等相关手续，扩大养老、医疗、失业等保险覆盖面；二是在更多领域实现“最多跑一次”，优化企业的公用事业服务水平，进一步清理附加审批条件和手续。（2）加大人才吸引力，稳定扩大就业。一是积极促进“零工经济”等服务业新就业形态发展，扩大服务业就业规模。二是为人才发展和进步营造优良环境，吸引高水平人才落户就业，创造有利于创新人才施展才能和发展的发展环境。（3）加强市场监管，打造“透明”市场环境。一是进一步完善“双随机、一公开”监管，落实行政执法公示制度，保证执法过程公开、公平、公正。二是充分利用互联网+、大数据等新技术，发挥大数据等技术在重点监管领域中运用的优势。（4）促进地方创新环境改革，培育创新创业土壤。一是提高创新的公共服务水平、便利企业获取创新资源；二是加强高校、科研院所、企业的协同创新，推动持续创新；三是加强知识产权保护，强化创新的合法权益保护，激发创新潜力。（5）提升金融服务效率，增加普惠金融力度。一是进一步促进商业银行优化中小微企业服务水平，使企业信贷流程更加便利化。二是加强对中小微企业的信贷扶持力度，引导商业银行落实相关贷款政策，压缩办理时限，做到应延尽延。（6）提升司法效率，营造良好法治环境。一是优化立案、审判工作方式，快速有效化解矛盾纠纷，尽量减少诉讼对企业正常生产及经营造成不利影响。二是突出智慧法院，完善网上立案等通道，真正做到“让数据多跑路、让群众少跑路”，实现“立案一次不用跑”的目标。（7）深化“放管服”改革，优化政务环境。推动更多事项集成办理，大力推行“一件事一次办”，加快实现一窗受理、限时办结、最多跑一次，减少办事环节和所需证明材料，提升政务服务标准化水平。

本文只是一项关于我国城市营商环境度量的基础性工作，受文章篇幅所限，并未对结果进行深入分析。关于我国城市营商环境的研究，未来有待从以下几个方面继续展开。一是进一步延续城市营商环境评价工作，使得其能够更加全面准确地衡量城市的营商环境水平。二是基于生态系统视角，探讨不同环境要素及其之间的耦合关系对营商环境的影响；并聚集相关环境要素对营商环境影响的理论机制与实证分析。三是随着对于营商环境的理解加深，营商环境对企业行为影响也被重新认知；特别地，从不同角度对城市营商环境的剖析，直接决定了营商环境对企业经营管理行为背后的机制存在着差异。四是区域之间的营商环境差距逐渐扩大，特别是对于南北区域的差距逐渐受到关注，对于南北区域差距背后的理论研究还相对匮乏，也是值得深入探讨的一个领域。五是伴随着时间推移，营商环境生态的动态演化、影响机制和影响效果也是有待研究的重要理论和实践问题（杜运周等，2021）。

（注：文章内容有删减。）

《管理世界》经济研究院

“中国城市营商环境评价研究”课题组

课题负责人：李志军

课题组成员：张世国  牛志伟  高太山

                      袁文融  刘   琪  姜   莱

执           笔：张世国  牛志伟  袁文融  刘  琪

文章刊发：

“中国城市营商环境评价研究”课题组：《中国城市营商环境评价的理论逻辑、比较分析及对策建议》，《管理世界》，2021年第5期，第98~112页。

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